最高检：外嫁女后丧失土地权益继而走上维权之路

发表于2023年11月27日《中国新闻周刊》杂志第1118期

“这给了我更多的信心和坚持下去的决心。” 提到最高人民检察院最近发布的典型案例，一名妇女在被认定为已婚妇女后失去了土地权利，随后走上了近两年的维权之路。 周小雨这样说道。

本月初，最高人民检察院和全国妇联联合发布了6起农村妇女土地合法权益典型行政检察案件。 在所有情况下，已婚妇女的权益都得到了无一例外的保护。

近两年，已婚妇女的土地权利纠纷一直是热门话题，已婚妇女独特的观念也被频繁提及。 长期从事妇女研究的厦门大学法学院教授江悦告诉《中国新闻周刊》，已婚妇女特指与外地人结婚后保留本村户籍的妇女，或者搬家的妇女。户籍转移后回到村里。

如今，在一些地区，这些妇女即使从出生起户口就保留在娘家，但长期在娘家而不是夫家生活、工作，并没有享有土地权和土地权。对夫家所在地的兴趣。 就连他们的孩子也跟她安定下来了。 然而，一旦领了结婚证，当地村民能享有的承包地、宅基地、征地补偿费、股票分红权就与他们无关了。

正如上述两部门指出的，随着我国城镇化进程的加快，涉及征地拆迁的纠纷不断增多。 由于农村妇女婚姻关系、户籍等变化，涉及农村集体经济组织成员身份认定、土地承包管理、征地补偿或征用补偿、宅基地使用等纠纷更加复杂。

这一问题与性别平等理念和传统农村观念交织在一起，不仅需要法律的完善和落实，更考验基层治理的智慧。

无土地的已婚妇女

周小雨从去年一月初开始维权。 她出生在浙江诸暨的一个城中村。 2020年11月，她与出生在四川的丈夫结婚。 当时，她的丈夫已在浙江工作生活了11年。 结婚后，他们一直和周小雨的父母住在一起直到现在。 她的户口从未迁出，也没有享有婆家的任何土地权利，子女的户口也一直留在娘家。

周小雨婚前曾经历过村里数次征地，无一例外都得到了补偿。 婚后第二年7月，村里的土地再次被征用。 这次，她被认定为已婚妇女，并被村代表投票淘汰。

周小雨也不例外。 维权四年的陈静是河南驻马店县人。 2007年，她与下县的丈夫结婚，随后丈夫的户口搬到了陈静的娘家。 陈静曾作为户主获得了村里的宅基地和耕地。 她于2009年和2016年生下两个孩子，孩子的户口也都是随娘家登记的。 该县搬迁安置实施方案于2019年3月25日明确了安置人口，本应符合计划条件的陈静一家四口，因陈静的原因被划为已婚妇女，全部被排除在安置范围之外。人口。

北京芊芊律师事务所农村妇女土地权益项目主任林丽霞告诉《中国新闻周刊》，农村妇女一旦结婚，娘家村集体默认她们不再属于本村，应该去丈夫家。家人享有自己的权利。 如果男方在此之前已经完成了土地或者股权的分配，那么女方就会陷入“两头失手”的困境。

中国农业大学人文与发展学院博士生江燕等人的论文《成为年轻女农民：农村妇女从事农业的过程与特征》也提到，农村集体土地中“承包“以户、人均”承包过程中，农村妇女普遍面临着无法享有与男子同等的集体土地承包经营权的现实困境，土地权益容易受到侵犯。

全国妇联、国家统计局于2010年底联合组织实施了第三次中国妇女社会地位调查，以全面、客观地反映性别平等和性别平等的现状、进展和存在的问题。课题组对2000年以来中国妇女发展状况进行了研究。在相关论文中，课题组提出了需要关注的六大问题，其中之一就是农村妇女土地失地和征地的突出问题。

调查数据显示，2010年，21%的农村妇女没有土地。 其中，27.7%的女性因婚姻变迁（包括结婚、再婚、离婚、丧偶）而失去土地，而只有3.7%的男性因征用、流转而失去土地。 27.9%的女性因其他原因失去土地（其中87.9%获得补偿和其他福利，12.1%未能获得，比男性高1.9个百分点）。 2010年，农村地区妇女失地比例比男性高9.1%。

此外，2010年，农村妇女失地比例比2000年上升了11.8%。蒋悦曾用“已婚妇女”等关键词搜索过相关法律信息数据库。 截至今年6月18日，相关判决书数量逐年增加，达到2019年最高水平，达4034件。 尽管判决书数量从2020年到2022年有所减少，2022年低至971份，但仍是2013年的三倍。

北京芊芊律师事务所自2004年起一直代理外籍妇女处理权益纠纷。林丽霞告诉《中国新闻周刊》，截至去年的18年来，该律师事务所收到的有关土地权益的询问越来越多。已婚妇女。 接到的投诉越来越多，涉及已婚妇女及其配偶、子女超过10万。

姜悦向《中国新闻周刊》解释，侵害已婚妇女农村经济组织集体成员权益的相关案件明显增多，因为近年来我国农村正处于第二轮集体产权改革中。制度改革、户籍制度改革、土地承包合同到期等关键时间点。

上述原因也在一定程度上解释了已婚妇女土地权益纠纷的分布格局。 武汉大学社会科学学院博士后研究员尹辉煌告诉《中国新闻周刊》，在经济发达、城市化快速发展的地区，已婚女性问题尤为突出。 这些地方的农村普遍比较富裕，集体经济组织资源丰富。 村集体成员可以分配较大的利益。 此外，涉及的公改项目较多，带来较多的征地拆迁补偿收益，随之产生分配冲突，如江、浙、沪、珠三角地区。

缺乏法律

“睡一觉就消失了。” 陈静至今仍觉得难以置信。 2019年3月，村委会公布县城拆迁名单时，他们一家四口的名字都清晰地列在了上面。 一晚后，公告发生变化。 ，全家四口被驱逐。

哪些人可以享受拆迁补偿政策？ 物权法规定，集体经济组织成员才有权享有土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。 陈静村搬迁安置补偿方案显示，农村集体经济组织成员享受搬迁安置补偿政策。

该村的搬迁安置方案进一步规定了集体经济组织成员：长期居住在本村并有本村户籍的； 因合法婚姻关系、户口迁入本村的人员。 但《方案》也规定，农村集体经济组织成员，在农村集体经济组织成员身份认定基准日前结婚（结婚）、离婚、招收工人、不愿搬出本村的，农村集体经济组织成员不再被认定为农村集体经济组织成员的安置和补偿。 。

陈静虽然结婚了，但她和丈夫、孩子一直生活在娘家，她在娘家有宅基地和农田。 她并不认为自己是一个“从婚姻中走出来”的已婚女性，“不应该因为我结婚了而受到歧视”。 。 根据《村民委员会组织法》规定，涉及村民利益的事项，包括村集体经济收入的使用、征地补偿费的使用、分配方案等重大集体组织事务，必须经三分之二以上成员同意参加村民会议的村民过半数。 征得代表同意并报乡人民政府批准。 陈静村的安置方案只规定，安置补偿人员由村委会确定，乡镇街道按照村民自治的原则审核。 陈静还不知道村里是否举行了投票。

周小雨所在的村子举行了投票，她落选了。 根据周晓宇提供的会议纪要，2021年12月9日，村民代表在村会议室讨论了村里七类人是否应该获得征地资金的问题。 第一类是已登记的已婚妇女。 投票的 19 人中，有 16 人不同意。 表决后，19名代表签字确认。

农村集体经济组织的成员有哪些？ 农业农村部公开信息显示，截至2021年5月上旬，全国18个省份53万多个村庄完成了农村集体产权制度改革，确认成员总数约9亿人。

但事实上，虽然《农村土地承包法》和《妇女权益保障法》中都提到了这一概念，但关于其定义以及身份的获得、保留或丧失，我国并没有明确统一的立法。

直到去年底，《农村集体经济组织法（草案）》（以下简称草案）才首次规定了农村集体经济组织成员的界定和确认条件。 参与专家论证起草的中国农业大学土地科学与技术学院副教授吴兆军告诉《中国新闻周刊》，草案将于今年12月再次修改。

在漫长的“空窗期”，没有统一的入会认定标准和流程，地方政府各行其是。

一些地方，由于已婚妇女长期受到排斥，基层矛盾和诉讼大量涌现，迫使当地司法机关和地方政府不得不应对。 2003年，西安法院系统对农村集体组织收入分配连续几年翻倍、数十倍的案件进行了梳理，得出结论：需要制定明确、具体的指导意见，以便法官有统一的依据。审判案件并发挥带头作用。 它明确支持已婚妇女、离婚、丧偶妇女等七类人的法律诉讼。 此后，该地区的土地纠纷案件数量有所下降。

2008年，广东省佛山市南海区成立“解决农村已婚妇女及其子女权益问题领导小组办公室”。 南海区委、区政府下发相关文件，提出落实男女平等。 股权配置“同股同利”。

但很多地方没有明确规定，村规民约实际上忽视了已婚妇女的权利。 正如陈静和周晓宇的经历，湖南湘潭某村的分配方案中明确规定“已婚女孩不参与分配”。 河北保定白沟镇白衣街村民自治章程规定，“已婚女孩自结婚之日起，不参与分配”。 提供福利待遇。”

多位律师、专家、法官在接受《中国新闻周刊》采访时指出，集体经济组织成员统一认定的法律缺失，让维权的已婚妇女群体深感困惑和无助。

无法解决的循环

由于被划为已婚妇女，失去了土地权利，陈静首先选择去村委会讨要说法。 对方解释说，这个政策是县里决定的，一刀切。 “只要是已婚妇女，所有女孩都不能列入名单。”

周小雨直接去了城里村所在街道，街道负责人回复她，这是村代表投票通过的村规。 如果有任何问题，她会提起诉讼。 今年3月，该街道党委副书记在接受媒体采访时表示，“法律允许已婚妇女不予分配”。 此外，他认为行政部门不能干预村集体资产的分配。 “村集体的权利是宪法规定的，分配原则由村代表会议讨论。”

根据上述规定，《村委会组织法》确实规定，涉及村民利益的事项，包括村集体经济收入的使用、征地补偿费的使用、分配方案等重大集体组织事务，必须依法办理。经村民会议批准。 须经三分之二以上或者二分之一以上村民代表同意，报乡人民政府批准。 同时，该法还规定，乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干涉属于村民自治范围内的事项。法律。

行政部门是否完全无法干预？ 该法还规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议、村民代表会议的决定，不得同宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身自由。权利、民主权利和合法财产权。 否则，由乡、镇人民政府责令改正。

但实际上，“一些地方政府表现得完全没有村民自治的能力”。 林丽霞认为，《村民委员会组织法》规定了“责令改正”的义务，但在履行责任的方式、程度、法律后果等方面还存在一定的局限性。 法规的缺失，使得基层政府难以把握行政权与村民自治的界限，也使得实践中的监督流于形式。

很多在外嫁的女性选择了打官司。 有的选择民事诉讼，有的则选择行政诉讼。 北京万典律师事务所主任、北京市律师协会房地产专业委员会委员王伟洲告诉《中国新闻周刊》，行政诉讼解决行政主体与行政相对人之间的行政纠纷，民事诉讼解决平等主体之间的行政纠纷。 民事纠纷。 村委会不是行政机构，因此已婚妇女问题一般都会涉及民事诉讼。

两条路陈静都走了。 起初，我听说同村有一个已婚妇女打了一场民事官司，败诉了。 律师建议她直接提起行政诉讼。 被告是陈靖所在县的县政府。 然而，行政诉讼进展并不顺利。 一审法院认为，享受村民待遇的安置和补偿的确定，即村民待遇问题，属于村民自治问题，不属于司法审查范围。 二审法院和最高法院也作出了类似的行政裁定。

陈静不甘心，更换了律师，再次提起民事诉讼。 这次的被告是一群村民。 一审法院认为诉讼请求不明确，诉讼不符合法律规定，驳回诉讼。 二审维持一审判决。 随后，她向县里申请行政复议，但仍然没有任何消息。

周小雨的经历同样坎坷。 据她回忆，一审四次被驳回，理由是集体经济组织成员认为这是村民自治，不属于法院管辖范围。 直到第五次以邻村已婚妇女为证据立案，法院才最终受理此案。 目前，该案一审、二审均已败诉。 今年1月，她已向浙江省高院提出再审申请。

林丽霞告诉《中国新闻周刊》，此类案件目前处于“同案不同判”阶段，法院可以决定胜诉或败诉。 法官如果要支持妇女外出结婚，可以援引《妇女权益保障法》、《民法典》、《村民委员会组织法》等法律作出裁决。 当法官不支持案件时，根据村民自治，案件将被视为超出受理范围或败诉。

河南某县级法院法官告诉《中国新闻周刊》，当地外嫁女权益纠纷主要涉及征地补偿问题，法院普遍受理。 但他也表示，上级法院的指导思想是尊重村民自治的原则。 因此，本院审理的涉及已婚妇女的纠纷中，几乎所有案件都涉及村民自治，已婚妇女基本败诉。

法官坦言，在没有统一法律依据的情况下，地方政府需要与省高院保持高度一致。 省高院的判例中一直如此，被认为是村民自治的体现。 他认为，基层法院有困难、有压力。 如果一个村的决定被推翻，其他村就会产生连锁反应，历史遗留的有关已婚妇女的纠纷就会再次上诉。

很多已婚妇女的案件走的是行政司法渠道，但正如陈静所说，“无论我们做什么，我们还是回归村民自治。”

中央党校原社会学教授李慧英对《中国新闻周刊》表示，用少数服从多数的原则来确定已婚妇女的资格，超出了村民的界限。自治，应该回归法治。 否则，当行政司法机关将已婚妇女问题归咎于村民自治，并按照村民自治的路径移交给引发问题的村委会时，已婚妇女的维权将陷入无解的境地。循环。 问题永远无法解决。”

需要指出的是，即使官司胜诉，也并不是已婚妇女维权的终结。 执法是“最后一公里”。 在一些村庄，集体利益分配再次发生，已婚妇女需要再次提起诉讼，“一案一诉”。 有些村庄会拒绝执行法院的判决，理由是土地已被分割，不能再分配给已婚妇女。

回归法治

2022年12月27日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议听取全国人民代表大会农业农村委员会关于提请审议《集体经济组织法》议案的说明（草稿）。

如上所述，草案的一个重要内容就是规定了农村集体经济组织成员的认定及其权利和义务。 第十一条规定，户口登记在农村集体经济组织或者曾经在农村集体经济组织，与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，其基本生活保障以农村集体所有的土地为基础的农村居民。农村集体经济组织的成员，是农村集体经济成员。 组织成员。

草案第十二条还规定，农村集体经济组织成员大会应当按照尊重历史、结合实际、规范程序、群众认可的原则，综合审议户籍关系、农村土地承包关系、生产生活条件、基本生活保障来源、集体缴费等因素，依法认定集体经济组织成员，编制成员名册。或改变。

在草案分组审议过程中，有委员针对已婚妇女“空”的问题提出修改建议。 邓力委员建议，草案第十九条第二款修改为：“农村集体经济组织成员不得因结婚、丧偶、离婚而丧失集体经济组织成员资格，但符合下列规定的除外：第十八条的规定。”

她认为，婚姻与丧偶和离婚一样，是农村已婚妇女和已婚男子失去成员资格的一个重要原因。 她应该纠正一些地方存在的“结婚就等于获得其他集体经济组织成员资格”的认识，避免以婚姻为理由取消成员资格的现象，造成新的“空洞局面”。 。

吴兆军告诉《中国新闻周刊》，女性因结婚而发生的户口变更情况复杂，在法律层面难以统一认定。 立法需要框架、原则和底线。 不同地区差异很大，很难一一细化和应用。 相信未来各地将形成覆盖国家立法、地方立法、自治规范、村民决议的体系。

不过，李惠英认为，需要制定法律来加强和保护外出结婚妇女的权益。 她认为“财产应该留给儿子，与女儿无关”。 这个结构性原因才是问题的症结所在。 从农村来看，男性是村民，女性是外出务工，家庭身份和村民身份都会发生转移，其标志是户口转移到丈夫所在村的集体定居点。 “这种认为男人是根本、女人应该跟随男人、女人被视为男人的附属品、不应该拥有自主产权的认识是极其错误的。”

正因为如此，多位受访者认为，集体经济组织成员的认定不应该由大会负责。 事实上，将“生杀大权”交给与已婚妇女利益天然冲突的村代表，本身就是一个悖论。 当集体经济组织成员较多时，收入红利就会被稀释，普通村民通常很难投票给已婚妇女。 李慧英认为，这种“一案一议”的决策方式，让会员身份认定充满了不确定性。 当已婚妇女的利益威胁到其他成员的自身利益时，她们就会受到排斥。

周小雨落选的经历也许很有代表性。 她提供的村公告显示，投票罢免她的村代表会议共有19人参加，其中包括6名女性，其中包括一名女主任。 最终，16票不同意将征地资金分配给已婚妇女，2票赞成，1票弃权。 周小雨后来询问得知，赞成的两张票中有一张来自一位男性村民代表。 也就是说，至少有四名妇女不同意将征地资金分配给已婚妇女。 “妇女帮助妇女”的情况并不是在自身权益可能被分割的情况下出现的。

正因为这些问题，林丽霞告诉《中国新闻周刊》，会员权是一种具有个人属性的身份权利，任何个人和组织都不能随意剥夺。 应回归法治：户籍是唯一必要条件，以是否享受国家财政收入作为排除要素，有效保证各集体成员既不“两全其美”，也不“两败俱伤”。 ”

姜跃还建议，草案应建立农村集体经济组织会员登记制度​​。 人民法院应当统一制定会员资格司法认定标准，明确行政机关对会员资格认定负有指导责任，规定已婚妇女会员身份保护事项。

在草案起草阶段，大多数受访者认为，最高人民检察院公布的6个典型案件在一定程度上填补了空白。 上述河南省某县法官表示，这些案例对省高院和地方法院都有指导意义，未来有望统一判决标准。

（文中周小雨、陈静为化名）

《中国新闻周刊》2023年第44期

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